第九节 生产安全事故应急预案管理办法
2009年4月1日，国家安全生产监督管理总局制定公布《生产安全事故应急预案管理办法》(总局令第17号)，自2009年5月1日起施行。制定《生产安全事故应急预案管理办法》的目的是：规范生产安全事故应急预案的管理，完善应急预案体系，增强应急预案的科学性、针对性、实效性。
建立健全有效的应急预案体系，增强应急预案的科学性、针对性和实效性，是及时开展事故应急救援工作，减少人员伤害和事故损失的重要举措。2007年颁布的《突发事件应对法》对建立应急预案体系做出了明确规定，国务院、国务院办公厅相继印发了《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》、《国务院办公厅关于全面加强基层应急管理工作的意见》等文件，国家安全监管总局多年来一直致力予以多种形式推进应急预案体系的建设。目前全国生产安全事故应急预案体系基本形成。
一、应急预案管理的原则和政府部门职责
目前，应急预案的种类十分繁杂。根据现行法律法规和国家有关规定，各级政府制定政府应急预案、各个部门制定部门应急预案、生产经营单位制定各自的应急预案，此外，还有综合应急预案，如生产安全事故应急预案；专项应急预案，如危险化学品事故应急预案等。针对这种情况，《生产安全事故应急预案管理办法》第三条规定：“应急预案的管理遵循综合协调、分类管理、分级负责、属地为主的原则。”第四条规定：“国家安全生产监督管理总局负责应急预案的综合协调管理工作。国务院其他负有安全生产监督管理职责
的部门按照各自的职责负责本行业、本领域内应急预案的管理工作。县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门负责本行政区域内应急预案的综合协调管理工作。县级以上地方各级人民政府其他负有安全生产监督管理职责的部门按照各自的职责负责辖区内本行业、本领域应急预案的管理工作。”
二、应急预案的编制
(一)编制的基本要求规范、合理的编制应急预案是保证应急预案质量的基础。依据《生产安全事故应急预案管理办法》，应急预案的编制应当符合下列基本要求：
1．符合有关法律、法规、规章和标准的规定。
2．结合本地区、本部门、本单位的安全生产实际情况。
3．结合本地区、本部门、本单位的危险性分析情况。
4．应急组织和人员的职责分工明确，并有具体的落实措施。
5．有明确、具体的事故预防措施和应急程序，并与其应急能力相适应。
6．有明确的应急保障措施，并能满足本地区、本部门、本单位的应急工作要求。
7．预案基本要素齐全、完整，预案附件提供的信息准确。
8．预案内容与相关应急预案相互衔接。
(二)生产经营单位应急预案的种类
依据《生产安全事故应急预案管理办法》，生产经营单位应当根据有关法律、法规和《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》(AQ／T9002--2006)，结合本单位的危险源状况、危险性分析情况和可能发生的事故特点，制定相应的应急预案。生产经营单位的应急预案按照针对情况的不同，分为综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案。
1．生产经营单位风险种类多、可能发生多种事故类型的，应当组织编制本单位的综合应急预案。综合应急预案应能从总体上阐述事故的应急方针、政策，应急组织结构及相关应急职责，应急行动、措施和保障等基本要求和程序，是应对各类事故的综合性文件。综合应急预案应当包括本单位的应急组织机构及其职责、预案体系及响应程序、事故预防及应急保障、应急培训及预案演练等主要内容。
2．对于某一种类的风险，生产经营单位应当根据存在的重大危险源和可能发生的事故类型，制定相应的专项应急预案。专项应急预案是针对具体的事故类别(如煤矿瓦斯爆炸、危险化学品泄漏等事故)、危险源和应急保障而制定的计划或方案，是综合应急预案的组成部分，应按照综合应急预案的程序和要求组织制定，并作为综合应急预案的附件。专项应急预案应制定明确的救援程序和具体的应急救援措施，包括危险性分析、可能发生的事故特征、应急组织机构与职责、预防措施、应急处置程序和应急保障等内容。
3．对于危险性较大的重点岗位，生产经营单位应当制定重点工作岗位的现场处置方案。现场处置方案是针对具体的装置、场所或设施、岗位所制定的应急处置措施。现场处置方案应根据风险评估及危险性控制措施逐一编制，具体、简单、针对性强。做到事故相关人员应知应会，熟练掌握，并通过应急演练，做到迅速反应、正确处置。现场处置方案应当包括危险性分析、可能发生的事故特征、应急处置程序、应急处置要点和注意事项等
内容。
(三)预案的衔接及附件
依据《生产安全事故应急预案管理办法》，生产经营单位编制的综合应急预案、专项应急预案和现场处置方案之间应当相互衔接，并与所涉及的其他单位的应急预案相互衔接。此外，应急预案应当包括应急组织机构和人员的联系方式、应急物资储备清单等附件信息。附件信息应当经常更新，确保信息准确有效。
(一)安全生产监督管理部门预案的评审
为保证安全生产监督管理部门预案的质量，《生产安全事故应急预案管理办法》规定：“地方各级安全生产监督管理部门应当组织有关专家对本部门编制的应急预案进行审定；必要时，可以召开听证会，听取社会有关方面的意见。涉及相关部门职能或者需要有关部门配合的，应当征得有关部门同意。”
(二)生产经营单位预案的评审
预案的评审是保证预案质量的关键，但又要避免对所有生产经营单位的预案进行评审，给生产经营单位带来负担。为此，《生产安全事故应急预案管理办法》从两个方面对生产经营单位的预案评审作出规定：
1．矿山、建筑施工单位和易燃易爆物品、危险化学品、放射性物品等危险物品的生产、经营、储存、使用单位和中型规模以上的其他生产经营单位，应当组织专家对本单位编制的应急预案进行评审。评审应当形成书面纪要并附有专家名单。
2．上述规定以外的其他生产经营单位应当对本单位编制的应急预案进行论证。
(三)评审的要求
依据《生产安全事故应急预案管理办法》，应急预案评审或者论证应当符合下列三方面要求：
1．参加应急预案评审的人员应当包括应急预案涉及的政府部门工作人员和有关安全生产及应急管理方面的专家。
2．评审人员与所评审预案的生产经营单位有利害关系的，应当回避。
3．应急预案的评审或者论证应当注重应急预案的实用性、基本要素的完整性、预防措施的针对性、组织体系的科学性、响应程序的操作性、应急保障措施的可行性、应急预案的衔接性等内容。
四、应急预案的备案
应急预案备案工作是指导企业开展应急预案编制，提高应急预案质量的重要措施。《国务院办公厅关于加强基层应急管理工作的意见》明确规定有关部门要加强基层应急预案备案和修订管理工作。《国务院办公厅转发安全监管总局等部门关于加强企业应急管理工作意见的通知》中明确规定，企业应急预案按照“分类管理、分级负责”的原则报当地政府主管部门和上级单位备案，并告知相关单位。备案管理单位要加强对预案内容的审查，实现预案之间的有机衔接。
(一)政府部门预案的备案
《生产安全事故应急预案管理办法》第十八条规定：“地方各级安全生产监督管理部门的应急预案，应当报同级人民政府和上一级安全生产监督管理部门备案。其他负有安全生产监督管理职责的部门的应急预案，应当抄送同级安全生产监督管理部门。”
(二)生产经营单位预案的备案
应急预案的管理遵循“综合协调、分类管理、分级负责、属地为主”的原则。《生产安全事故应急预案管理办法》从五个方面对生产经营单位预案的备案作出规定：
1．中央管理的总公司(总厂、集团公司、上市公司)的综合应急预案和专项应急预案，报国务院国有资产监督管理部门、国务院安全生产监督管理部门和国务院有关主管部门备案。
2．中央管理的总公司(总厂、集团公司、上市公司)所属单位的应急预案分别抄送所在地的省、自治区、直辖市或者设区的市人民政府安全生产监督管理部门和有关主管部门备案。
3．中央管理的总公司(总厂、集团公司、上市公司)以外的其他生产经营单位中涉及实行安全生产许可的，其综合应急预案和专项应急预案，按照隶属关系报所在地县级以上地方人民政府安全生产监督管理部门和有关主管部门备案。
4．中央管理的总公司(总厂、集团公司、上市公司)以外的其他生产经营单位中未实行安全生产许可的，其综合应急预案和专项应急预案的备案，由省、自治区、直辖市人民政府安全生产监督管理部门确定。
5．煤矿企业的综合应急预案和专项应急预案除按照上述规定报安全生产监督管理部门和有关主管部门备案外，还应当抄报所在地的煤矿安全监察机构。
(三)生产经营单位申请备案的材料
依据《生产安全事故应急预案管理办法》，生产经营单位申请应急预案备案，应当提交以下材料：应急预案备案申请表；应急预案评审或者论证意见；应急预案文本及电子文档。
(四)安全生产监督管理部门的备案审查
依据《生产安全事故应急预案管理办法》，受理备案登记的安全生产监督管理部门应当对应急预案进行形式审查，经审查符合要求的，予以备案并出具应急预案备案登记表；不符合要求的，不予备案并说明理由。对于实行安全生产许可的生产经营单位，已经进行应急预案备案登记的，在申请安全生产许可证时，可以不提供相应的应急预案，仅提供应急预案备案登记表。
五、应急预案的实施
(一)应急预案的宣传教育培训
应急预案需要通过广泛的宣传教育培训，让广大人民群众了解、熟悉，才能提高生产经营单位及从业人员、政府部门工作人员应急处置能力。为此，《生产安全事故应急预案管理办法》第二十三条规定：“各级安全生产监督管理部门、生产经营单位应当采取多种形式开展应急预案的宣传教育，普及生产安全事故预防、避险、自救和互救知识，提高从业人员安全意识和应急处置技能。”第二十四条规定：“各级安全生产监督管理部门应当将应急预案的培训纳入安全生产培训工作计划，并组织实施本行政区域内重点生产经营单位的应急预案培训工作。生产经营单位应当组织开展本单位的应急预案培训活动，使有关人员了解应急预案内容，熟悉应急职责、应急程序和岗位应急处置方案。应急预案的要点和程序应当张贴在应急地点和应急指挥场所，并设有明显的标志。”
(二)应急预案的演练
加强应急预案演练，是保证应急预案实效的重要措施，为此，《生产安全事故应急预案管理办法》对有关应急预案的演练作出了明确要求。第二十五条规定：“各级安全生产监督管理部门应当定期组织应急预案演练，提高本部门、本地区生产安全事故应急处置能力。”第二十六条规定：“生产经营单位应当制定本单位的应急预案演练计划，根据本单位的事故预防重点，每年至少组织一次综合应急预案演练或者专项应急预案演练，每半年至少组织一次现场处置方案演练。”第二十七条规定：“应急预案演练结束后，应急预案演练组织单位应当对应急预案演练效果进行评估，撰写应急预案演练评估报告，分析存在的问题，并对应急预案提出修订意见。”
(三)应急预案的修订
应急预案的及时修订是保证应急预案针对性、实效性的重要措施。《生产安全事故应急预案管理办法》第二十九条规定：“地方各级安全生产监督管理部门制定的应急预案，应当根据预案演练、机构变化等情况适时修订。生产经营单位制定的应急预案应当至少每三年修订一次，预案修订情况应有记录并归档。”第三十条还规定，有-FN情形之一的，应急预案应当及时修订：
1．生产经营单位因兼并、重组、转制等导致隶属关系、经营方式、法定代表人发生变化的；
2．生产经营单位生产工艺和技术发生变化的。
3．周围环境发生变化，形成新的重大危险源的。
4．应急组织指挥体系或者职责已经调整的。
5．依据的法律、法规、规章和标准发生变化的。
6．应急预案演练评估报告要求修订的。
7．应急预案管理部门要求修订的。
六、奖励与处罚
(一)奖励
《生产安全事故应急预案管理办法》第三十四条规定：“对于在应急预案编制和管理工作中做出显著成绩的单位和人员，安全生产监督管理部门、生产经营单位可以给予表彰和奖励。”
(二)处罚
《生产安全事故应急预案管理办法》第三十五条规定：“生产经营单位应急预案未按照本办法规定备案的，由县级以上安全生产监督管理部门给予警告，并处三万元以下罚款。”
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