乡镇企业实施会计委派制的制度缺陷

其次,“内部人控制论”作为乡镇集体企业实施会计委派制的理论依据也存在其悖论之处。如前所述,管理者行为的终极监督者是企业所有者,乡镇集体企业的所有者是其全体员工。而作为社会经济活动的管理主体,政府的监督只能属外部监督性质,不可能替代所有者对“内部人”的监督。因为两者的目标存在较大差异,政府监督的目标是维护市场经济秩序、提高会计信息质量,为制定宏观决策服务;所有者却是以实现利润最大化作为最终目标。无论是“会计楼模式”还是“苏州模式”均由地方政府承担对“内部人”的监督职能。显然,它们混淆了内部监督与外部监督的关系。

(二)乡镇集体企业实施会计委派制缺少法律依据

虽然财政部和监察部于2000年9月出台了《关于试行会计委派制工作的意见》,但按照我国的现行法律,无论是《公司法》、《企业法》还是《会计法》,都有与会计委派制不相一致的地方。《会计法》中规定“会计机构、会计人员依照本法规定进行会计核算,实施会计监督;并指定会计主管人员;会计人员调动或者离职,必须与接管人员办清交接手续。”《公司法》规定董事会五项职权之一就是根据经理的提名,聘任或解聘公司财务人员。《企业法》也明确规定企业依法独立行使经营权,不受政府及其他任何组织与个人的非法干预。在我国的根本大法《宪法》第十七条第二款中规定:“集体经济组织依照法律规定实行民主管理,由它的全体劳动者选举和罢免管理人员、决定经营管理的重大问题。”实施会计委派制,由地方政府向乡镇企业委派会计人员,无论采用哪种具体模式,政府均在很大程度上担负起企业财务会计的日常管理工作,其对企业经济活动由间接调控转为直接干预,显然不符合宪法及相关法律法规的立法精神。另外,从国际惯例来看,在乡镇集体企业实施会计委派制也不具可行性。在市场经济国家,企业会计人员一般都是企业自己管理,国际上也有一些国家在实施“会计委派制”,如法国及阿根廷,但其实施的对象是国有企业和财政拔款的公共单位。政府向非国有企业委派会计人员的作法不符合国际通行惯例,也会引起一些不必要的误解,影响对外改革开放和招商引资工作。　　

(三)乡镇集体企业实施会计委派制的功能缺陷

由于种种原因,乡镇集体企业所拥有的人力资源,无论从数量上,还是在质量上都难与国有企业和外资企业相提并论,这也是制约乡镇企业发展的“瓶颈”之一。在很多乡镇集体企业,特别是规模较小的企业,往往缺乏专门的经营管理人才。会计人员是其人力资源一个非常重要的构成部分,除从事会计核算工作之外,他们还在企业日常管理工作中发挥重要作用。对乡镇企业实施会计委派制,将会计人员在隶属关系、人事管理上从企业剥离,无疑会导致会计人员理财动机淡化,甚至完全消失,视核算与事后监督为其全部职责,不再参与事前控制、事中经营管理等全方位管理工作。这与当前国内外普遍将会计认定为管理层的一部分相悖。从企业经营运作的具体过程及现代企业制度的建立等方面来看,企业的经营管理与会计工作密不可分。在乡镇集体企业实施会计委派制,必然会对本来就相对低下的经营管理水平产生不利影响。在实践中也带来了不少问题,如:一方面,会计工作经费难以解决。现今基层政府财政普遍困难,乡镇政府难以承担此笔开支。如果向委派对象统筹,有的企业效益好,有的企业效益差,统筹标准难以确定,标准过高,效益差的企业难以承受,标准过低,会计工作管理机构难以维持运转。另一方面,会计人员的身份难以明确。若将其列为在政府公务人员或事业编制,则与当前精减机构、精减人员的乡镇政府机构改革大方向不符,若将其视为企业人员而企业又无权对其进行聘任、普升、考核等正常的人事管理。结果会导致会计人员处于一个两难的境地。其个人的发展前途充满了不确定性,必然影响会计人员的工作积极性。再有,如何对所委派的会计人员进行监督和管理也是一个难题。这个问题解决不好,则会计委派制的实施效果会大受影响。会计工作具有一定的专业性,委派会计的工作对象又分散在各个乡镇集体企业,由地方财政或经贸部门来管理不同行业、不同企业的大量委派会计人员和会计工作,并对他们的工作业绩进行考核评价,这种管理工作量大面广,效果很难保证。

三、乡镇集体企业实施会计委派制的思路性建议

导致目前乡镇企业实施会计委派制效果不明显的原因是多方面的,深层次的主要的原因是基层政府政企不分,乡镇集体企业产权不明。只有不断推进产权制度改革、理顺企业与政府的关系,乡镇企业才会得到健康持续的发展。鉴于上述在乡镇集体企业实施完全形式的会计委派制存在的弊端,在我国市场经济还不十分完善的今天,为了使会计人员既能顺利行使职权、发挥监督作用,又能保证其在企业中的稳定地位,笔者认为,能否在乡镇集体企业实行“有限度”的会计委派制。一方面,地方政府设立会计管理机构,该机构对乡镇集体企业的会计人员不实行完全的统管统派,而只是负责委派财务负责人,他们以政府所有者的身份进入企业,对政府所有者负责,行使财务管理监督权。另一方面,乡镇企业的会计机构仍属于该企业的职能部门,会计人员仍由企业聘请,对企业法人负责。企业的财务负责人既要对政府会计管理机构负责,又要对本企业的会计机构和会计人员负责。这种委派体制,既理顺了财政与会计的关系,使得会计管理从财政中解脱出来,不仅有利于政府财政部门搞好自己的工作,也有利于会计工作的行业化管理,使得政府会计管理部门能及时的了解和掌握情况、研究和制定会计制度;又能有效地保障会计人员的合法地位和权益,从根本上解决会计信息失真的问题,从而达到整顿经济秩序的目的。