流浪乞讨人员救助管理办法

　　党的十四届三中全会对我国社会保障的内涵作了明确界定，即我国社会保障包括：社会保险、社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助和个人储蓄积累六大项。各大项中又包括诸多子项。比如社会保险就包括了城镇企业职工和机关、事业单位干部职工的养老保险、医疗保险、失业保险以及工伤保险、生育保险、农村社会养老保险（含乡村企业职工）等；社会救济就包括了农村灾民救济、特困户救济、五保户供养、扶持救灾扶贫经济实体、麻疯病人救济、城镇社会困难户救济和城镇孤老幼救济等。可见，我国社会保障覆盖广、项目多、体系庞大。社会保险只是社会保障中的一个大项目。那种把社会保险等同于社会保障，或者把城镇社会保险代替整个社会保险的认识和作法，都是不对的。
　　《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出：“社会保障政策要统一，管理要法制化”，要“建立统一的社会保障管理机构”。如何理解这两个“统一”呢？我认为：　社会工作师通关秘笈！
　　第一，“政策统一”和“机构统一”是一致的。也就是说，只有统一社会保障管理机构，才能克服现行体制下政出多门、“几龙治水”、相互掣肘的局面，真正做到统一政策。这两个“统一”是互相联系、不可分割的。
　　第二，“政策统一”、“机构统一”并不要求操作也要统一。社会保障大项及子项之间，在资金来源、支付方式、管理办法等方面都存在着差异，在具体运作方面不可统一起来，按一个模式。“统一”只能统在“政策”这个层面上。
　　第三，“政策统一”、“机构统一”是我国社会保障体制改革的方向。这一目标是随着社会主义市场经济体制的逐步建立而逐步实现的。也就是说，社会主义市场经济体制改革的进程与社会保障体制改革的进程是一致的，后者的推进只有与前者推进相配套、相适应，而决不能相脱离，也不能滞后。这两种体制改革在时间、空间上的一致性，决定了社会保障体制改革终点目标的实现是一个渐进过程，“政策统一”、“机构统一”只能分步到位，而不可能一步到位。
　　目前，我国社会保障分由劳动、人事、卫生、民政管理。但仔细分析，这种说法并不确切。因为从社会保障的六个大项来讲，民政部门主管了社会救济、社会福利、优抚安置、社会互助（社区服务、社会捐助、互助互济等）以及农村社会养老保险，占四个大项、一个小项。也就是说，由国家财政支撑的社会保障都集中在民政部，这一块不存在政策不统一、机构不统一的问题。“几龙治水”体制不顺，多头管理仅仅是社会保险这一块。社会保险分别由劳动、人事、卫生、民政等部门分担。需要统一政策、统一机构是社会保险。这是很清楚的。就是这样一个十分清楚的问题却被扭曲了。一是把社会保险的多头管理，政策不统一强加到社会保障头上，被放大为整个社会保障多头管理，政策不统一；二是把针对社会保险的离散现状须建立统一的社会保险管理机构，被夸大为建立统一的社会保障管理机构，就这样把客观存在的实际情况搞颠倒了，把社会保障改革的任务也搞乱了。
　　根据中国国情，对建立社会保障统一管理机构的问题，我个人有四点看法：
　　一、建立统揽全部社会保障项目的社会保障部是脱离国情的我国社会保障事业从资金来源看，主要由国家财政支撑的社会保障，包括社会救济、社会福利、优抚安置；还有一类就是由国家、集体（企业、单位）和个人共同负担的社会保障项目即社会保险构成。商业保险是社会保险的补充。上述社会保障项目分由民政、劳动、人事、卫生等部门管理。几十年来形成了各自的管理体系和办法。如果现在要改为由一个机构来统管，首先就要慎重考虑：
　　第一，已经形成的分项管理的格局，由一个机构来统管是利多弊少、还是弊多利少，防止由一个极端走到另一个极端；
　　第二，确定统一管理的项目，是大统（社会保障）还是小统（社会保险）。从现实情况来看，确需统管的社会保障项目是城镇的社会保险。统管要准确定位，否则不能达到兴利除弊的改革目的；
　　第三，统管能不能管得了。在目前分管的情况下，一些社会保障项目还没有管好，真要扩大管理，非搞乱不可。再从更深层面来考虑，其一，我国有12亿多人口，城乡二元结构难以在短期内弥合，建立统管城乡社会保障的机构脱离了中国国情；其二，我国社会保障管理人员素质不高、管理手段落后、管理水平低，对居民收入、纳税和享受社会保障的项目、水平不能进行一揽子报考跟踪，如象美国的社会安全号码那样，因而也就不可能进行全国性、跨地区、适应居民身份变换的计算机网络化管理。由一个机构来统管几亿至十多亿人的社会保障是根本办不到的；其三，国际上除极少数人口少的发达国家外，绝大多数国家的社会保障都是分由几个部门来管理的。比如，美国的军人保障由退伍军人部主管，粮食券由农业部管，医疗保险由卫生部管，等等。即使是社会保障发达的西欧，其社会保障体系的管理也存在着三种形式，即国家管理、按行业划分的社会保障机构管理和由个人自由选择保险的竞争管理，没有哪个国家是由一个机构来统管全部社会保障业务的。
　　二、建立统揽城市和农村的社会保险部是不现实的在计划经济体制下，我国城镇职工和干部较多较早地分享社会保障利益，而广大农民无论在社会保障覆盖面和保障水平方面，在城镇相比都存在较大差距。这是社会分配不公在城乡的具体体现。由于我国城乡经济的二元结构存在，这种社会分配不公不可能通过属于上层建筑的体制变更来克服和消除。同时，正是基于城乡经济与社会发展的差异性，城镇社会保险和农村社会保险，无论资金来源、支付方式、收缴方式、运营方式等方面都存在着差异。具体以城镇企业职工社会养老保险和农村农民社会养老保险比较即可看出：从资金来源看，城镇以企业缴费为主，个人缴费为辅，国家财政补贴；农村则是农民个人缴费为主，集体补助为辅，国家政策扶持。从支付方式来看，城镇是现收现付制，资金仅有少量节余，一旦退休人员数量增大，会出现收不抵支的情况；而农村则是完全积累式，资金量随投保人数增加会呈几何级数增加。从收缴方式来看，城镇企业是以企业为单位代扣，而农村则是一家一户收取，一人一帐，工作量极大。从运营方式来看，城镇企业职工养老保险是以省统筹和行业统筹，而农村社会养老保险则是以县为运营单位，大大降低了基金运作的整体风险。
　　以上可见，就城镇职工社会养老保险和农村农民社会养老保险而言，完全是两种不同的管理体制和运行机制。如果把这两种不同的社会保险统在一起，由一个机构来统管，那么就会造成以下后果：一是当现收现付出现缺口时，就必然会动用农民的完全积累保金，出现城吃乡，留下后患；二是农村社会养老保险金的收缴现在由乡镇民政所或保险所具体操作，一旦城乡统管了就必须新建机构来办，按全国1716个县（含县级市）47034个乡镇计，县（市）按编制5人，乡镇按编制3人，则全国县乡两级须增编149，682人。加上开办费和日常工作经费，所需社会成本太大，不符合机构改革的宗旨和方向。
　　三、建立分揽城乡的社会保险机构是可行的农村社会保险已由民政部门统管，关系已经理顺，工作运转正常，制度规章正在完善。民政部门经过艰苦工作，建立了上下贯通、有序管理、高效运转的社会保险工作体系，一直延伸到乡镇和村。民政部门主管乡镇政权建设和村委会自治组织建设，农民的社会保险有坚实可靠的组织保障。从1995年开始，民政部门开展农村社会保障制度建设，其中农民社会养老保险是骨干，这项制度创新，使整个农村社会保障项目连为一个有机整体，共同构筑农村社会安全网，有效地保障着广大农民的基本生活权益。实践证明，民政部门管理农村社会保险的经验值得中国城镇借鉴，也为发展中国家的社会保障事业树立了典范。如果把农村社会保险从整体的农村社会保障体系中分割出去，拉到城镇社会保险一起管理，既违背两类不同社会保险的规律，在实际工作中也无法操作，而且肢解了农村社会保障的完整性。因此，民政部门分管农村社会保险不仅是合理的，而且实践证明是成功的。城镇社会保险的多家管理局面如果能通过这次机构改革来解决，我认为符合实际。把劳动部、人事部、卫生部分担的社会保险项目抽出来，由城镇社会保险部来统管，运作成本和社会成本都比较低，是一个可行的方案。
　　四、建立具有统一政策、协调功能的国务院社会保障委员会是必要的鉴于我国社会保障管理机构按城乡分开的模式，为了克服政策不统一的弊端，提高工作效率，有必要在国务院设立高层协调机构——社会保障委员会。其主要职能是：审定社会保障法规，制定和批准宏观社会保障政策，协调有关部门关系，决定社会保障的其他重大问题。该委员会拟由一副总理兼主任，副主任拟由民政部和城镇社会保险部领导担任，财政、人事、卫生、银行、工会等有关部门领导为成员。考试大收集整理

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